Réseau juridique du Québec (avocat.qc.ca)
Documentation juridique
Plus de 1000 pages pour vous

L'expropriation au Québec - quelques notions de base…


Jacques Forgues, avocat, Tribunal administratif du Québec, Québec.

Résumé par Marc Gélinas, avocat, éditeur du Réseau juridique du Québec

Contenu



Introduction

Qui peut exproprier?

Qu'est ce qui peut être exproprié?

Les réserves pour fins publiques

Le droit à l'indemnité

L'indemnité provisionnelle

L'évaluation des indemnités

Conclusion

Notes

 


Dans une société de droit, le droit de propriété a un caractère sacré. L'expropriation, qui constitue une procédure exorbitante, ne peut être engagée que si son objet présente une utilité publique certaine. L'article 952 du Code civil du Québec énonce que :

« Le propriétaire ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est par voie d'expropriation faite suivant la loi pour une cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. »

Le pouvoir d'exproprier s'exerce donc conformément à l'intérêt public.

Qui peut exproprier?

C'est de la Constitution que l'État détient son pouvoir d'expropriation. Il peut l'exercer lui-même ou le déléguer à des corps publics ou à des personnes sous sa compétence en vertu de lois générales ou spéciales de la compétence de l'Assemblée nationale (1). Lorsque l'expropriation procède d'une loi de la compétence de l'État québécois, la décision d'exproprier relève du Conseil exécutif. Lorsque l'expropriation procède d'un pouvoir délégué, l'État réserve son pouvoir de contrôler les motifs d'intérêt général en requérant l'autorisation préalable du gouvernement sous forme d'arrêté en conseil qui énonce les motifs qui justifient d'exproprier.

Les municipalités, communautés urbaines, régies intermunicipales ou commissions scolaires quant à elles, ne sont pas soumises au contrôle du gouvernement et exercent le pouvoir d'expropriation d'une façon autonome.

Qu'est ce qui peut être exproprié?

En général, l'expropriation est l'acquisition forcée d'un immeuble (droit de propriété). Il peut parfois arriver qu'on n'exproprie qu'un élément du droit de propriété, par exemple une servitude de passage ou d'aqueduc ou d'égout. Il s'agit alors d'un " démembrement " du droit de propriété.

Le pouvoir d'exproprier des biens meubles, par opposition à des immeubles, pose comme condition essentielle de son exercice que ces biens soient des " accessoires ", c'est-à-dire qu'ils soient intimement liés à l'immeuble. Par exemple, " l'achalandage " (goodwill) d'une entreprise commerciale.

En vertu de certaines lois, l'expropriant peut aussi être spécifiquement autorisé à exproprier des biens meubles particuliers. C'est ainsi que le Tribunal de l'expropriation eût à fixer des indemnités dans des cas où les biens expropriés étaient du capital-actions de compagnies, des véhicules et des permis d'exploitation de réseaux d'autobus.


Encore aujourd'hui, plusieurs lois autorisent l'expropriation de biens meubles. Par exemple, la Loi sur les biens culturels permet au ministre des Affaires culturelles et des communications d'exproprier tout bien culturel reconnu ou classé, soit une oeuvre d'art, un bien historique, un bien archéologique aussi bien qu'une oeuvre cinématographique, radiophonique, audiovisuelle, photographique ou télévisuelle.

D'autres lois autorisent l'expropriation des biens meubles jugés utiles ou nécessaires à la réalisation des fins, missions et objets propres à un expropriant. Mentionnons :

  • La Loi sur les cités et villes
  • Le Code municipal du Québec
  • La Loi sur la Commission de la capitale nationale
  • La Loi sur les évêques catholiques romains

Quelques lois élargissent les motifs justifiant d'exproprier en utilisant l'expression " tout bien de toute nature ". Elles autorisent ainsi l'expropriation tant des immeubles que des meubles, des actifs ou du capital-actions appartenant à un individu ou à une entreprise selon le cas. À titre d'exemples, mentionnons :

  • La Loi sur la Société immobilière du Québec
  • La Loi sur la Société nationale de l'amiante

Les réserves pour fins publiques

La réserve a pour objectif principal de geler, à la date de son imposition, le développement des immeubles qu'on prévoit exproprier subséquemment. Une réserve pour fins publiques prohibe généralement toute construction, amélioration ou addition sur l'immeuble qui en fait l'objet, sauf les réparationsqui doivent d'ailleurs être effectuées pour éviter la détérioration du bien exproprié. Cette prohibition est applicable pendant toute la durée de la réserve qui demeure en vigueur pour une période initiale de deux ans et peut être renouvelée une seule fois pour deux autres années.

Par ailleurs, une réserve peut être abandonnée par celui qui l'a imposée en faisant simplement signifier une déclaration à cet effet au propriétaire et en déposant cette déclaration au Bureau de la publicité des droits. La réserve expire à cette date d'abandon ou à la fin de la période pour laquelle elle a été imposée. On y met également fin par l'enregistrement d'un avis d'expropriation.

L'imposition d'une réserve ou son abandon peuvent donner ouverture à une indemnité et la fixation de cette indemnité suit les mêmes règles que pour la fixation d'une indemnité d'expropriation. Si l'immeuble est exproprié avant l'expiration de la réserve, l'indemnité s'établit à la date de l'expropriation. " C'est un principe général en expropriation, maintes fois confirmé par les tribunaux supérieurs, que l'évaluation doit se faire sans tenir compte des changements de valeur depuis la date de l'expropriation lorsqu'ils sont attribuables à l'annonce des travaux, à l'exécution des travaux, la modification de l'utilisation potentielle du terrain à la suite de l'expropriation. Cette restriction dans le cas d'une réserve, remonte à la date de telle imposition " (2).

La Loi sur l'expropriation mentionne spécifiquement qu'il ne sera pas tenu compte, dans la fixation d'une indemnité de réserve ou d'expropriation, des constructions, améliorations ou additions faites après la date d'imposition de la réserve jusqu'à son expiration. Finalement, il ne sera pas tenu compte de l'effet sur la valeur de l'immeuble de baux qui auraient été consentis pendant que dure la réserve, dans la mesure où leur durée excède le temps à courir avant l'expiration de la réserve.

Le droit à l'indemnité

L'expropriation est un moyen exorbitant du droit commun que l'État se donne pour réaliser des travaux publics. Il s'agit d'une dépossession forcée et, dans ces circonstances, ce n'est pas un prix de vente qui est dû à la personne expropriée; généralement le propriétaire du bien exproprié, mais une indemnité en réparation d'un préjudice qu'elle subit.

Conséquemment, l'indemnité comprend deux éléments distincts : la valeur du bien exproprié et la compensation du préjudice qui résulte directement de l'expropriation.

Pour être indemnisable, le préjudice doit être direct, ce qui implique un lien de cause à effet étroit avec l'opération d'expropriation et doit résulter du fait même de l'expropriation.

La partie de l'indemnité qui compense le préjudice résultant directement de l'expropriation constitue ce qu'on appelle généralement « l'indemnité accessoire » par opposition à « l'indemnité principale » qui comprend exclusivement la valeur du bien exproprié.

Certains éléments de cette indemnité accessoire apparaissent à première vue indemnisables. C'est le cas notamment :

  • des coûts directs de déménagement et de l'acquisition des biens de remplacement;
  • des frais et honoraires « judiciaires » des avocats. Les frais et honoraires « judiciaires » sont fixés par règlement et sont moins élevés que les honoraires totaux qui sont chargés par les avocats pour représenter les personnes expropriées. Les frais totaux qu'ils soient établis sur une base horaire ou un pourcentage, seront défrayés par les personnes expropriées;
  • des frais d'expert tant qu'ils sont raisonnables.

La relation directe entre le préjudice invoqué et la procédure d'expropriation engagée n'est cependant pas toujours aussi évidente; elle est souvent même malaisée à établir. Que l'on songe aux pertes de profits, aux pertes d'opportunités commerciales, aux conséquences sur une exploitation agricole, aux déplacements de bâtisses par rapport à un dommage de proximité, etc. Enfin, certains préjudices sont à priori exclus de l'indemnité parce qu'ils trouvent leur source ailleurs que dans la procédure d'expropriation. C'est généralement le cas des incidences fiscales, des impôts, des emprunts etc. Jusqu'à récemment, telle était la situation au regard des honoraires extrajudiciaires. La jurisprudence est en évolution et, dans cas particuliers, des décisions et jugements ont accordé à l'exproprié le remboursement d'une partie ou de tous les honoraires extrajudiciaires qu'il a dû défrayer.

Tout comme le propriétaire, la personne qui occupe une partie d'un immeuble exproprié à titre de locataire ou d'occupant de bonne foi a droit à une indemnité pour être compensée du préjudice lui résultant directement de l'expropriation.

Pour réussir sur une réclamation d'indemnité à la suite d'une expropriation, il faut donc, dès lors que l'existence du préjudice est prouvée, que le locataire établisse le lien direct avec le fait de l'expropriation.

L'indemnité provisionnelle

L'expropriant ne peut prendre possession du bien exproprié sans verser au préalable une indemnité provisionnelle (paiement partiel).

Lorsqu'il s'agit d'un immeuble résidentiel, la Loi prévoit les modalités suivantes :

    pour le propriétaire : 70 % du plus élevé de l'évaluation municipale uniformisée de l'immeuble exproprié ou 70 % de l'offre de l'expropriant;

    pour le locataire : 3 mois de loyer.

Lorsqu'il s'agit de l'expropriation d'un immeuble commercial, industriel ou agricole, l'indemnité provisionnelle est fixée par le Tribunal à la suite d'une enquête sommaire. Cette procédure allégée a pour but de permettre à l'exproprié de faire état sans formalités, des conséquences immédiates de l'expropriation sur son exploitation, au moment de la prise de possession physique. Il peut alors prouver et réclamer sur la base de tout préjudice spécifique et immédiat résultant de cette prise de possession.

Donc, toute personne expropriée, propriétaire, locataire ou occupant de bonne foi, qu'il s'agisse de l'expropriation d'un immeuble résidentiel, commercial, industriel ou agricole, a droit de recevoir une indemnité provisionnelle.


Cette indemnité doit être suffisante pour minimiser la perturbation des activités économiques de l'exproprié dans un esprit de mitigation (ou limitation) des dommages. L'objectif étant d'assurer la continuité, sans interruption grave, de l'exploitation de l'exproprié, l'indemnité provisionnelle peut aller jusqu'à une relocalisation immédiate si les opérations sont gravement menacées. Cette dernière éventualité demeure cependant un processus exceptionnel d'indemnisation.

L'une des caractéristiques de l'indemnité provisionnelle est qu'elle peut, à la limite, être supérieure à l'indemnité définitive; le remboursement de la différence est cependant prévu.

Finalement, la jurisprudence le rappelle systématiquement, l'indemnité provisionnelle ou la méthode de calcul adoptée pour l'établir ne lie en aucune façon ni les parties, ni le Tribunal lors de la fixation de l'indemnité définitive.

L'évaluation des indemnités

L'indemnité est établie comme suit. Une fois faite la description du bien exproprié, on en détermine la " valeur au propriétaire " soit la valeur de ce bien pour celui qui en a la possession à titre de propriétaire, locataire ou occupant de bonne foi. Quand il s'agit d'un immeuble, cette preuve de la valeur est souvent faite par un évaluateur agréé. C'est l'indemnité principale.

La valeur du bien exproprié est souvent qualifiée de valeur au propriétaire, il faut aussi prendre en considération la valeur de convenance, la valeur spéciale à l'exproprié, etc. Certaines personnes parlent alors de valeur marchande plus. Il s'agit en somme d'une valeur subjective contrairement à la valeur objective recherchée par exemple en matière de fiscalité municipale. En expropriation, on recherche vraiment la valeur de l'immeuble exproprié pour son propriétaire.

À la valeur du bien exproprié, s'ajoute la somme d'argent nécessaire pour compenser l'exproprié des autres préjudices qui lui résultent directement de l'expropriation. La preuve peut parfois en être faite par des factures ou des estimations de dépenses. Sinon, le préjudice fait l'objet d'une évaluation par un expert. C'est l'indemnité accessoire.

Cette indemnité inclut notamment l'indemnité pour dommages au résidu ou dommages de rapprochement, le coût de déplacement des bâtisses s'il y a lieu, la compensation des dommages moraux et du déracinement social ainsi que des troubles, ennuis et inconvénients subis par l'exproprié. La relocalisation et la réinstallation sont aussi pris en considération notamment s'il s'agit de l'expropriation d'édifices commerciaux. Les dommages agricoles sont également appréciés et mesurés pour être compensés dans l'indemnité lorsque l'expropriation vise une ferme.


Aucun texte formel de la loi ne prescrit à quel moment doit être établie l'indemnité d'expropriation. Le Tribunal la fixe à la date de la possession préalable identifiée par la Cour supérieure ou consentie par l'exproprié. Ce n'est que dans le cas où l'expropriation a été précédée de l'imposition d'une réserve que le Tribunal retient la date de signification de l'avis d'expropriation.

L'homologation par la Cour supérieure permet l'exécution forcée de la décision fixant l'indemnité. La personne expropriée peut alors contraindre la partie expropriante à lui verser l'indemnité.

Conclusion

L'expropriation implique une dépossession forcée. Il y a, à toutes fins utiles, toujours une indemnité à verser à la personne qui subit une expropriation. Pour l'obtenir, il faut bien expliquer le préjudice qu'elle occasionne, le décrire correctement. Il faut aussi l'évaluer en dollars et prouver le montant qui la constitue qui doit être payé par la partie expropriante.

La négociation de l'indemnité et le recours au Tribunal administratif du Québec pour qu'il la fixe, exigent souvent les services de professionnels spécialisés, avocats, évaluateurs agréés, etc. Il ne faut pas hésiter à y recourir; une fois l'indemnité acceptée et fixée, il est trop tard pour réagir.

Il est impératif de s'informer sur le coût des honoraires professionnels et des déboursés ainsi que sur la possibilité qu'ils soient supportés par la partie expropriante. Il importe de conclure une entente écrite claire sur le montant et le paiement des honoraires.

Pour contester le droit à l'expropriation en Cour supérieure, il est prudent de requérir les services d'un avocat qui connaît l'expropriation. Décider s'il conteste le droit à l'expropriation est la première étape que l'exproprié doit franchir.


Pour en connaître plus sur l'expropriation, consultez la Loi sur l'expropriation annotée, FORGUES, Jacques, Béliveau, Nancy, Ferland-Gagnon, Gabrielle et Frenette-Béland, Nicholas. Éditions Yvon Blais, 2012.

Notes :

(1) Guy DORION et Roger SAVARD, Loi commentée de l'expropriation du Québec, Québec, Presses de l'Université Laval, 1979, p. 115.

(2) FORGUES, Jacques, et Jacques PRÉMONT. Loi sur l'expropriation annotée, Cowansville : Yvon Blais, 1998, p. 235, 236.


Dernière mise à jour au 10 septembre 2014

Avis : L'information présentée ci-dessus est de nature générale et est mise à votre disposition sans garantie aucune notamment au niveau de son exactitude ou de sa caducité. Cette information ne doit pas être interprétée comme constituant un ou des conseils ou avis juridiques. Si vous avez besoin de conseils juridiques particuliers, veuillez consulter un avocat ou un notaire.


© Copyright 2003-, Jacques Forgues et Jurismedia inc., Tous droits réservés